《土地管理法》修訂草案一直頗受世人關(guān)注，不過令人稍微遺憾的是，根據(jù)《土地管理法》修訂程序來看，這有點(diǎn)類似于一部政府對(duì)土地及其權(quán)利進(jìn)行行政管理的法律，但是，這部法律完全可以再適當(dāng)延伸為一部界定和保障民眾土地權(quán)利的法律，而這需要全社會(huì)參與。

　　如果說，土地關(guān)系異常簡單的上世紀(jì)八十年代有一個(gè)《土地管理法》就夠用，那揆之于今天的現(xiàn)實(shí)，顯然需要制定一部新式的《土地法》。隨著要素市場化，即便屬于公有的土地上也滋生出很多種權(quán)利，包括建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、土地抵押權(quán)等等?，F(xiàn)實(shí)生活中可能還存在其他土地產(chǎn)權(quán)。所有這些權(quán)利也都可能進(jìn)行交易。這一社會(huì)事實(shí)要求制定一部界定各種土地產(chǎn)權(quán)、規(guī)范其交易活動(dòng)的法律，從而維護(hù)正常的社會(huì)市場秩序。

換言之，本次修訂應(yīng)當(dāng)從土地管理本位轉(zhuǎn)向土地權(quán)利本位。這并不是說，政府不應(yīng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行管理，但政府的管理權(quán)應(yīng)以對(duì)土地產(chǎn)權(quán)本身之確認(rèn)和保障為前提。因而，最可取的辦法是將現(xiàn)有的《土地管理法》拆分為兩部法律，分別制定《土地法》與《土地管理?xiàng)l例》。前者專門規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，后者專門規(guī)范政府對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的管理、監(jiān)管。即便目前難以采取這種比較堅(jiān)決的措施，仍保留《土地管理法》的名目，那也應(yīng)當(dāng)明確立法的基本方向，以確認(rèn)和保障公分、私土地產(chǎn)權(quán)為主，以規(guī)范管理為輔。

　　如果明確這樣的方向，那立法或者說修法過程就應(yīng)當(dāng)從一開始即保持足夠公開、透明。從政治原則上看，現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)遵循民主原則，在土地立法上尤其應(yīng)當(dāng)如此，因?yàn)樗鼘?duì)民眾的利益影響之大恐怕超乎所有其他法律。土地及建筑于土地之上的房屋是所有家庭最重要的財(cái)產(chǎn)，土地管理法之修訂，關(guān)系到全國所有人的權(quán)利與利益。

　　從事實(shí)層面上看，經(jīng)過三十年變革，尤其是過去十幾年農(nóng)村社會(huì)的急劇變化與城市房地產(chǎn)市場的發(fā)育，圍繞著土地的法律關(guān)系已十分復(fù)雜，尤其重要的是，由于此前的法律精神與市場、法治不合，因而現(xiàn)行的法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)、政府意愿與民眾意愿之間，已經(jīng)出現(xiàn)了相當(dāng)嚴(yán)重的錯(cuò)位。其具體體現(xiàn)如，小產(chǎn)權(quán)房的屢禁不止，政府征收權(quán)引發(fā)的社會(huì)疑慮……負(fù)責(zé)任的土地立法必須面對(duì)這些問題，并尋找妥善解決辦法。

　　要尋找到合理地解決現(xiàn)有問題的辦法，就必須公開立法，由全社會(huì)參與。土地產(chǎn)權(quán)究竟有哪些，什么樣的產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)予以保障，應(yīng)當(dāng)設(shè)立——或者說承認(rèn)、確認(rèn)什么樣的土地產(chǎn)權(quán)，并不是顯而易見的，而需要由全社會(huì)各個(gè)利益群體予以協(xié)商判斷。少數(shù)專家越俎代庖制定出來的法律，未必能夠獲得社會(huì)認(rèn)可，完全以政府利益為宗旨的法律到頭來未必有助于維護(hù)秩序。

　　因此，土地立法的大門應(yīng)當(dāng)立刻打開。允許社會(huì)各方面以各種方式參與，比如，在國土資源部現(xiàn)有的法案之外，由若干相對(duì)獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)另外提供能夠反映民眾訴求的草案供全國人大參考。即便做不到這一點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會(huì)圍繞該法中的若干關(guān)鍵問題，召開聽證會(huì)，廣泛聽取各方意見。這樣的程序或許過于繁瑣而漫長，但制定法律本來就需要審慎，匆忙制定的法律肯定不會(huì)最好地保護(hù)公共利益。