已列入今年立法計劃的土地管理法第二次修訂工作正在進(jìn)行。據(jù)報道，修訂草案新增49處內(nèi)容，涉及農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，土地權(quán)利等，其中一條明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，按照國家有關(guān)規(guī)定自動續(xù)期。

　　因草案中并未明確“自動續(xù)期”是“無償”還是“有償”，遂有專家認(rèn)為，如果明確了是“無償”，那么，政府將肯定不能在續(xù)期中收取費(fèi)用，而以“按照國家有關(guān)規(guī)定”作為表述，“就可以是無償，也可以是有償，這樣就有了回旋的空間，按照屆時的情況管理，實(shí)際上把這個權(quán)力交給了政府”。

事實(shí)上，土地使用權(quán)續(xù)期問題并非因此次土地管理法修訂而產(chǎn)生。國務(wù)院于1990年5月19日頒行的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中，第12條明文規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物由國家無償取得?！边@一規(guī)定使得在中國內(nèi)地發(fā)生的商品房買賣事實(shí)上都成了“使用權(quán)租售”，業(yè)主實(shí)為“承租人”，只不過是一次性支付了30年到70年不等的租金而已。

　　這一規(guī)定明顯違背公平原則，因而自通過之日起就備受質(zhì)疑。經(jīng)過反復(fù)的立法博弈，八次審議方獲通過的《物權(quán)法》終于在法律層面對此進(jìn)行了校正。該法第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期?！贝送猓瑢Α胺亲≌ㄔO(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期”，《物權(quán)法》明確：“依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。”

　　根據(jù)“上位法優(yōu)于下位法”的原則，作為國家基本法律的物權(quán)法要優(yōu)于作為行政法規(guī)的“暫行條例”。住宅建設(shè)用地使用權(quán)“自動續(xù)期”事實(shí)上已經(jīng)取代了之前的“到期國家無償收回”。為求法制統(tǒng)一，與之相沖突的土地管理法也同樣面臨應(yīng)予修訂的命運(yùn)。但物權(quán)法所規(guī)定的“自動續(xù)期”并未明確是“無償”還是“有償”。因而在理論上，土地管理法可進(jìn)一步明確是“無償”還是“有償”。如立法欲明確為“有償自動續(xù)期”，還可以明確“有償”的計算標(biāo)準(zhǔn)。

　　立法本應(yīng)協(xié)調(diào)一致。最好的立法協(xié)調(diào)，是土地管理法的修訂與物權(quán)法的立法同時進(jìn)行。遺憾的是，立法機(jī)關(guān)并未有此考量，造成了物權(quán)法與土地管理法及“暫行條例”之間的脫節(jié)。因土地管理法草案所引發(fā)的70年有償自動續(xù)期之爭，實(shí)則是在物權(quán)法通過之際就已埋下了伏筆。

　　筆者注意到，在某門戶網(wǎng)站的后，網(wǎng)民留下了上萬條評論，一邊倒地質(zhì)疑有償續(xù)期。我相信公眾對土地使用權(quán)“無償自動續(xù)期”有足夠的信心，否則他們怎會放心購買最高只有70年土地使用權(quán)的房子？

　　合法的商品房買賣背后，業(yè)主都能領(lǐng)到“房屋產(chǎn)權(quán)證”與“土地使用權(quán)證”。房產(chǎn)證確認(rèn)的是“房屋產(chǎn)權(quán)”，因?yàn)榉慨a(chǎn)屬于私人財產(chǎn)，并無期限之說。但在土地國有的現(xiàn)實(shí)之下，房產(chǎn)擁有人對房屋賴以棲身的土地卻只有“使用權(quán)”。由于房與地不可分割，土地使用權(quán)事實(shí)上也決定了房屋使用權(quán)。若不能公平合理地解決土地使用權(quán)的“70年大限”問題，本已飽受煎熬的房地產(chǎn)業(yè)必將再受打擊。房價本就高企，續(xù)期的費(fèi)用無疑仍要列入房價。若是象征性地交費(fèi)續(xù)期還好，一旦費(fèi)用偏高，必將招致民怨沸騰。

　　與其將來面對激烈的社會沖突，不如盡早公開草案，引入立法博弈，并以此來爭取更多的民意認(rèn)同，防范潛在的社會風(fēng)險。土地管理法的修訂是立法機(jī)關(guān)的分內(nèi)之事，由代表行政機(jī)構(gòu)的國土資源部來主導(dǎo)草案的制訂和修改，本就不符合立法平衡原則，也不利于利益相關(guān)各方進(jìn)行平等博弈。當(dāng)務(wù)之急，立法機(jī)關(guān)應(yīng)廣開言路，面向社會征集土地管理法修訂草案，對初選入圍的草案不論制訂者為何方，都應(yīng)及時公開，供民眾參與討論。土地管理法修訂不能再走“部門立法”的老路了。（作者系海南大學(xué)法學(xué)院副教授）