當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于持續(xù)快速增長(zhǎng)的長(zhǎng)周期，居民收入波動(dòng)較大，物價(jià)上漲較快，房?jī)r(jià)和租金價(jià)格波動(dòng)較大，收入分配改革的力度越大，收入格局的變化就會(huì)越大。過(guò)多的保障層次、過(guò)細(xì)和過(guò)于硬性的收入標(biāo)準(zhǔn)劃分，可能造成的結(jié)果是：已經(jīng)享受住房保障政策的家庭，在不久的將來(lái)需要“退出”的數(shù)量就越多，同時(shí)需要調(diào)整“進(jìn)入”的數(shù)量也就會(huì)越多，大量的進(jìn)入群體可能進(jìn)不去，而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情況必然發(fā)生。

　　當(dāng)前，關(guān)于中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)運(yùn)行和金融政策爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問(wèn)題是：房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)跌量減的現(xiàn)象是不是已經(jīng)演變成為全行業(yè)的運(yùn)行趨勢(shì)？房?jī)r(jià)的大幅波動(dòng)會(huì)不會(huì)引發(fā)房地產(chǎn)資金鏈的斷裂，或?qū)?dǎo)致金融危機(jī)？要不要放松對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)融資和個(gè)人住房按揭的信貸控制？房地產(chǎn)行業(yè)作為既支持投資增長(zhǎng)，又能有效拉動(dòng)內(nèi)需的行業(yè)，其健康發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)影響至關(guān)重要。自５月份以來(lái)，沈陽(yáng)、西安、杭州、上海等１５個(gè)城市陸續(xù)推出了針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一系列“救市”措施，引發(fā)了全國(guó)性的爭(zhēng)論。近日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出要努力解決好涉及民生的問(wèn)題，并明確要擴(kuò)大保障性住房建設(shè)規(guī)模，降低住房交易稅費(fèi)，支持居民購(gòu)房。

 

收入分配不破，住房保障不立

　　關(guān)于住房保障問(wèn)題，經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化、政策在實(shí)踐中不斷調(diào)整的過(guò)程。１９９８年國(guó)務(wù)院取消福利分房實(shí)行住房貨幣化以來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用房被委以“啟動(dòng)內(nèi)需，拉動(dòng)投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的重任，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)適用房被高收入人群購(gòu)買、戶型過(guò)大等現(xiàn)象。２０００年后，一些地區(qū)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房和商品房既然差別不大，不如取消，因而大幅壓縮了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)規(guī)模，又出現(xiàn)了嚴(yán)重供不應(yīng)求問(wèn)題，排隊(duì)、炒號(hào)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。２００５年初爆發(fā)的全國(guó)性的對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房的“廢、立”之爭(zhēng)，最終演變成對(duì)住房領(lǐng)域社會(huì)公平正義的全面深刻反思。

　　２００７年８月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)了全國(guó)住房工作會(huì)議，明確要求把解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系，其根本的指導(dǎo)思想是：“政府解決住房問(wèn)題必須體現(xiàn)公平正義”。為落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，２００７年底有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)布了《廉租住房保障辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。目前各地在具體操作上一般以統(tǒng)計(jì)部門公布的五等分組居民收入為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將解決住房問(wèn)題分成三個(gè)層次：１．最低收入階層實(shí)物分配廉租房或給予房租補(bǔ)貼；２．中低收入階層購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房；３．中等及以上收入階層通過(guò)市場(chǎng)化商品房解決住房需求。并且完善了各級(jí)房產(chǎn)保障部門的設(shè)置，實(shí)行統(tǒng)一管理、三級(jí)審核、兩級(jí)公示等制度，如北京市將審批和資質(zhì)認(rèn)證下放到街道和區(qū)縣保障部門，對(duì)符合條件的家庭由區(qū)縣住房保障部門執(zhí)行輪值搖號(hào)配售制度，并在主流媒體和電視臺(tái)公開(kāi)操作；南京市還全過(guò)程邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員和相關(guān)部門、新聞媒體參與監(jiān)督，確保了申購(gòu)供應(yīng)的公平公正性。應(yīng)該說(shuō)，在現(xiàn)有的政策框架下，保障性住房的實(shí)施機(jī)制基本實(shí)現(xiàn)了在現(xiàn)有收入分配格局下的公平、公正、公開(kāi)，取得了良好的社會(huì)效果。

　　然而，當(dāng)前在我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入分配中存在的突出問(wèn)題是收入分配不均衡，收入差距過(guò)大，并且這種差距還在不斷加大。突出表現(xiàn)在：

　　一是在城鎮(zhèn)居民中高、低收入組間收入差距明顯，并在繼續(xù)擴(kuò)大。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，在２０００年至２００５年的五年間，最高１０％收入組與最低１０％收入組收入比從４．６倍上升到９．２倍；２００７年以來(lái)，受食品等基本生活資料價(jià)格上漲的影響，高、低收入組居民的真實(shí)收入差距進(jìn)一步拉大。

　　二是居民收入分配秩序不規(guī)范。從整體上看，勞動(dòng)收入水平偏低，收入增長(zhǎng)機(jī)制僵硬，缺乏制度性保障；部分國(guó)有單位或壟斷行業(yè)收入不規(guī)范，部門之間的收入差別過(guò)大；對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)中非國(guó)有用人單位的最低工資和工資支付管理，缺乏相配套的有效監(jiān)督管理體制，等等。

　　三是社會(huì)保障制度的缺陷，導(dǎo)致政府調(diào)節(jié)收入力度不夠。社會(huì)保障的覆蓋面不足，保障標(biāo)準(zhǔn)不高；制度不統(tǒng)一，除城鄉(xiāng)分割外，在城鎮(zhèn)還存在著企業(yè)與事業(yè)單位的制度差別等；社會(huì)保障資金繳納、籌集缺乏強(qiáng)制性約束，標(biāo)準(zhǔn)的確定和執(zhí)行存在較大的主觀隨意性，產(chǎn)生了不同部門、不同所有制、不同行業(yè)之間在保障水平上的差距；社會(huì)保障不能在地區(qū)和城市之間流動(dòng)。此外，在公共教育制度方面，公共教育公益品質(zhì)缺失；差別教育政策加劇了公民基本權(quán)利的不平等和社會(huì)的貧富分化。

　　收入分配不合理的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)在住房工作中就是“夾心層”問(wèn)題嚴(yán)重：１．出現(xiàn)了超過(guò)廉租房的政策標(biāo)準(zhǔn)、但又不夠條件購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房的人群，主要是低收入家庭中經(jīng)濟(jì)條件較差的家庭；２．出現(xiàn)了滿足購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房條件、但又不具備現(xiàn)實(shí)的購(gòu)買能力的家庭，主要是中低收入家庭中收入較差的家庭；３．中等收入家庭大多超過(guò)了經(jīng)濟(jì)適用房購(gòu)買條件，但又買不起商品房。為此，各地方政府紛紛出臺(tái)政策：１．適當(dāng)擴(kuò)大廉租房的覆蓋范圍，如北京市和上海市就提出在“十一五”末，將范圍擴(kuò)大到低收入家庭；２．建設(shè)經(jīng)濟(jì)租賃房，如廈門和長(zhǎng)沙對(duì)于買不起經(jīng)濟(jì)適用房的家庭可以按照比市場(chǎng)價(jià)格低的標(biāo)準(zhǔn)租用經(jīng)濟(jì)適用房，政府進(jìn)行補(bǔ)貼；３．建設(shè)“兩限房”。這些措施盡管在一定程度上緩解了當(dāng)前的住房問(wèn)題，但在具體操作中又出現(xiàn)了一些問(wèn)題：

　　一是由于保障層次的增多和范圍的擴(kuò)大，各地政府普遍感到財(cái)政壓力大。在長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源無(wú)法保證的情況下，地方政府往往厚此薄彼，熱心“兩限房”的建設(shè)而忽視經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)，特別是廉租房的實(shí)物配給。因?yàn)椤皟上薹俊睌D占的是開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，政府在土地出讓金和稅費(fèi)上基本沒(méi)有減免，增加經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)則必然減少地方政府的土地出讓收入，而廉租房則需要地方財(cái)政掏出“真金白銀”。因此基層地方政府要求中央和省級(jí)政府統(tǒng)籌加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的呼聲很高。在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的各地２００８年、２００９年住宅建設(shè)計(jì)劃可以明顯看出地方政府在“廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房”等保障形式上的取向，地方政府也往往以拆遷困難、房源不足等種種理由延緩廉租房建設(shè)，一些地方還出現(xiàn)了廉租房“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，其結(jié)果是真正急需保障的人群的住房反而得不到落實(shí)。

　　二是收入標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”帶來(lái)表面公平下的實(shí)際不公平。毫無(wú)疑問(wèn)，當(dāng)前的住房保障政策有效消除了前幾年住房消費(fèi)中經(jīng)濟(jì)適用房被高收入階層購(gòu)買等社會(huì)不公現(xiàn)象，保證了保障性住房真正被低收入階層和中低收入階層購(gòu)買。但這一政策同時(shí)也在低收入和中低收入階層的細(xì)分群體中帶來(lái)新的不公平，并且將這種不公平的利益固化、合法化。

　　三是加大了操作的難度和行政成本，一些地方開(kāi)始滋生腐敗的現(xiàn)象。當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于持續(xù)快速增長(zhǎng)的長(zhǎng)周期，居民收入波動(dòng)較大，物價(jià)上漲較快，房?jī)r(jià)和租金價(jià)格波動(dòng)較大，收入分配改革的力度越大，收入格局的變化就會(huì)越大。過(guò)多的保障層次、過(guò)細(xì)和過(guò)于硬性的收入標(biāo)準(zhǔn)劃分，可能造成的結(jié)果是：已經(jīng)享受住房保障政策的家庭，在不久的將來(lái)需要“退出”的數(shù)量就越多，同時(shí)需要調(diào)整“進(jìn)入”的數(shù)量也就會(huì)越多，大量的進(jìn)入群體可能進(jìn)不去，而需要出去的“出不去”或“不想出去”的情況必然發(fā)生。

 

統(tǒng)籌兼顧科學(xué)推進(jìn)住房保障工作

　　總之，當(dāng)前收入分配體制不合理的現(xiàn)實(shí)，使住房保障從一開(kāi)始就在一定程度上削弱了公平正義的基礎(chǔ)，而一旦這種利益分配的方式和格局以法律的形式或者合法化地固定下來(lái)，糾偏的結(jié)果是必然付出更大的代價(jià)。這一問(wèn)題在當(dāng)前我國(guó)各地積極加快保障性住房建設(shè)的進(jìn)程中，還沒(méi)有引起政府應(yīng)有的足夠的重視。

　　在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度回落、房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)低迷的情況下，進(jìn)一步加大保障性住房建設(shè)工作力度要避免走向兩個(gè)極端：一是將保障性住房作為拉動(dòng)內(nèi)需的主要手段，而忽視其作為保障的基本功能，盲目擴(kuò)大保障性住房的建設(shè)規(guī)模；二是片面強(qiáng)調(diào)鼓勵(lì)居民的住房消費(fèi)，而放松對(duì)保障性住房的“準(zhǔn)入”和“退出”的審查，忽視長(zhǎng)效“準(zhǔn)入機(jī)制”和“退出機(jī)制”的建立，再次走１９９８年以來(lái)走過(guò)的彎路。

有學(xué)者提出，要“大規(guī)模建設(shè)中低價(jià)住宅以救房市”，筆者認(rèn)為，中央穩(wěn)定樓市發(fā)展、支持居民購(gòu)買住房的政策方向與地方政策的一些政策出發(fā)點(diǎn)并不相同。大部分地方政府出臺(tái)的“救市”政策出發(fā)點(diǎn)是穩(wěn)定房?jī)r(jià)、刺激買房需求、幫助開(kāi)發(fā)商緩解資金壓力，而中央政策則是要進(jìn)一步落實(shí)全國(guó)住房工作會(huì)議中明確要求的“解決城市低收入家庭住房困難”的政府公共服務(wù)的職責(zé)。切不可將“保障性住房”的保障功能與市場(chǎng)行為混淆，必須以收入分配體制的改革為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)社會(huì)公共配套改革，合理確定住房保障目標(biāo)，科學(xué)把握住房保障工作的進(jìn)程。

　　第一，要科學(xué)合理確定住房保障范圍和保障水平。

　　保障比例過(guò)高或過(guò)低都會(huì)影響住房市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和格局，影響到市場(chǎng)作為資源配置的主體作用的發(fā)揮和效率的實(shí)現(xiàn)；保障性住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格的過(guò)高或過(guò)低都將影響到科學(xué)合理的住房市場(chǎng)價(jià)格體系的形成，影響到全民的財(cái)產(chǎn)權(quán)和財(cái)富的價(jià)值。

　　完善的住房保障制度的前提是科學(xué)合理、成熟穩(wěn)定的收入分配格局。合理的收入分配格局，應(yīng)該是一個(gè)高收入者和低收入者占少數(shù)、中等收入者占多數(shù)的“兩頭小、中間大”的橄欖型格局，在西方國(guó)家“兩頭”約占總數(shù)的３０％，而中等收入家庭占６０％－７０％。合理的住房體系也應(yīng)該是一定量的保障性住房和大部分甚至是絕大部分市場(chǎng)商品房的格局，而作為保障的主體應(yīng)該是低收入群體或者擴(kuò)大到中低收入群體，并以一些特殊群體（比如老年人、殘疾人等）為補(bǔ)充。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，循序漸進(jìn)地確定保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋范圍。

　　第二，要統(tǒng)籌各項(xiàng)改革事業(yè)，科學(xué)把握推進(jìn)完善住房保障工作的進(jìn)程。

　　事實(shí)上，近年來(lái)，針對(duì)收入分配差距問(wèn)題，政府已經(jīng)采取了一系列措施，如：陸續(xù)提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)和城市最低生活保障水平，擴(kuò)大城市居民低保范圍；提高個(gè)人所得稅起征點(diǎn)；降低企業(yè)所得稅水平等。２００７年７月，以推進(jìn)公務(wù)員工資制度改革為先導(dǎo)的新一輪收入分配制度將覆蓋約１．２億人。與此同時(shí)，教育均衡化、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革都在快速推進(jìn)。到“十一五”末，北京、上海等地將實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老、醫(yī)療制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民最低生活保障、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)金、基本養(yǎng)老金等相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)將大幅提高，文化、體育等公共事業(yè)也將得到極大發(fā)展。十七大報(bào)告也提出了到２０２０年實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居”的目標(biāo)。

　　要正確處理好解決收入分配、勞動(dòng)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生問(wèn)題和構(gòu)建住房保障體系的關(guān)系，統(tǒng)籌兼顧各項(xiàng)改革的進(jìn)程，合理確定推進(jìn)和完善住房保障工作的節(jié)奏。收入越低，收入的彈性越?。环粗杖朐礁?，收入增長(zhǎng)的可能性就越大。目前，各地大力建設(shè)的“兩限房”的供給對(duì)象就是一個(gè)在不久的將來(lái)收入變化迅猛的群體。對(duì)于一些財(cái)政能力有限的城市及地區(qū)，當(dāng)務(wù)之急是將有限的資金用在廉租房的建設(shè)上，擴(kuò)大覆蓋范圍，提高租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，真正把最需要住房保障而收入變化不大的群體的保障工作做實(shí)。