解決的方法，可做“減法”也可做“加法”。例如堰塞湖的存在，違反了河流的走勢，解決的方法可以是“減”——炸掉堰塞湖堤，恢復(fù)河流自然形態(tài)；也可以是“加”——加固湖堤，嚴(yán)防死守。不幸的是，對(duì)社會(huì)問題的處理，我們卻常常慣用加法，將簡單問題復(fù)雜再復(fù)雜，補(bǔ)丁摞補(bǔ)丁，直至變得霧里看花。

　　農(nóng)村宅基地制度，就是這樣一個(gè)補(bǔ)丁加補(bǔ)丁的百衲衣。筆者以為，現(xiàn)在我們需要做的，是將其還原到最簡潔最有效的狀態(tài)——讓農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾奈餀?quán)。

 

宅基地現(xiàn)狀

　　近10年來，我國農(nóng)村常住人口逐步減少，但是農(nóng)村戶口數(shù)卻依然增加。宅基地和村莊建設(shè)用地也不斷擴(kuò)張?，F(xiàn)在全國人均耕地不足1.4畝，耕地要保18億畝，村莊占地面積卻已超過1.5億畝。

　　現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，是由“所有權(quán)與使用權(quán)相分離，所有權(quán)歸集體，使用權(quán)歸農(nóng)戶”，“宅基地使用權(quán)無償取得、長期使用”等要素構(gòu)成。這種制度下宅基地在集體里是“無主”，到農(nóng)戶手里雖然不得抵押轉(zhuǎn)賣但事實(shí)私有，集體負(fù)責(zé)人將宅基地批給農(nóng)戶雙方都有好處。因此宅基地的整體擴(kuò)張沒有內(nèi)在約束機(jī)制。毫不夸張地說，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是一種抹殺了價(jià)格信號(hào)的大鍋飯，是造成亂占耕地、浪費(fèi)土地的一個(gè)根本原因。

　　北京市城郊經(jīng)濟(jì)研究會(huì)與中國土地勘測規(guī)劃院地政研究中心聯(lián)合課題組于2004年至2005年在北京市進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)平原鎮(zhèn)“超批多占戶”占57%，“私搭亂建戶”占8.3%，“建新不拆舊戶”占3.5%，各項(xiàng)違規(guī)合計(jì)多占面積占到宅基地總面積的59%。全鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝，平均宅院面積0.95畝。我在重慶地區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地面積都不下1畝地，而在武漢市的一些農(nóng)場，農(nóng)村戶均建設(shè)用地超過了1.6畝。農(nóng)民進(jìn)城，買不起房只能租房住，而家鄉(xiāng)建起的一座座宅院每年只住15天，還在如堰塞湖水般不斷增長。

　　目前宅基地的所有權(quán)還是屬“集體所有”，“集體”是誰？據(jù)法定解釋包括三種情況：一是村農(nóng)民集體；二是兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體。有專家一針見血指出這是“沿襲了原人民公社體制下‘三級(jí)所有’的框架”。1985年中央正式下文撤銷人民公社，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。作為人民公社“細(xì)胞”的集體經(jīng)濟(jì)組織——“生產(chǎn)大隊(duì)”、“生產(chǎn)隊(duì)”也同時(shí)自動(dòng)廢除，在這種情況下，仍然沿襲原來的規(guī)定，不是在加固“堰塞湖”嗎？

 

　　可行性與政策建議

　　今天，農(nóng)戶對(duì)耕地享有的是承包權(quán)，對(duì)宅基地是使用權(quán)。說法上兩者不一樣?？墒窃诜缮?，都是用益物權(quán)。區(qū)別在于：第一，耕地總量有限，難以增加，可是宅基地可以通過占用耕地新增，不爭白不爭；第二，耕地上只能種作物，而宅基地上可以蓋房子，以房占地實(shí)在得多；第三，耕地有承包期，宅基地?zé)o限期使用。于是中國鄉(xiāng)間一邊老院長草一邊新房又起，空心村屢見大興土木，“堰塞湖”不斷增長。

　　農(nóng)地不得私有的重要原因，是因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民的保障，如果農(nóng)民賣掉了屬于自己的土地，就會(huì)失去保障。但恰恰在地方政府遷拆征地時(shí)，現(xiàn)有的宅基地制度無法保障農(nóng)民的權(quán)益?！巴恋乇Ｕ险f”聽上去出發(fā)點(diǎn)不錯(cuò)，細(xì)審下卻是隔靴搔癢。

　　2007年3月8日，十屆全國人大五次會(huì)議第二次全體會(huì)議聽取《物權(quán)法》草案的說明。對(duì)于土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押能否放開的說明是：“考慮到目前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未全面建立，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民安身立命之本，從全國范圍看，現(xiàn)在放開土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件尚不成熟”。參照這個(gè)說明，2007年3月16日第十屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》第一百五十三條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。

　　但是，國家財(cái)力的增強(qiáng)和構(gòu)建和諧社會(huì)的原則，令建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系開始進(jìn)行。就在上述人大會(huì)議4個(gè)月后，國務(wù)院于2007年7月11日發(fā)出“關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知”。通知提出，通過在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

　　那么，“宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押的條件”的“尚不成熟”也在逐漸成熟了。

　　筆者以為，宅基地制度上40多年來為了所有制、公社化、生活保障而疊床架屋摞起的一系列補(bǔ)丁，到了應(yīng)該考慮拆除的時(shí)候了，應(yīng)做一次尊重自然規(guī)律的減法，使農(nóng)民對(duì)于宅基地?fù)碛型暾奈餀?quán)。

　　這樣，農(nóng)民因?yàn)閷?duì)宅基地?fù)碛型暾奈餀?quán)，而使住房從死資產(chǎn)變成了活資產(chǎn)，農(nóng)民成為有產(chǎn)者，將提升農(nóng)民走向城市的經(jīng)濟(jì)能力；而城鄉(xiāng)能形成統(tǒng)一的土地市場，價(jià)格信號(hào)全面發(fā)揮作用，為城市人享受鄉(xiāng)居生活并將資金帶入鄉(xiāng)村疏通渠道；而市場信號(hào)一旦發(fā)揮作用，就將從根本上杜絕農(nóng)村宅基地的浪費(fèi)，空心村中的空置宅基地會(huì)重新得到有效的利用；國家只要守住目前1.5畝宅基地的“紅線”不再增加，未來城市建設(shè)用地更多通過增減掛鉤方式從農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)換，將確保18億畝耕地不再減少。

　　作為有產(chǎn)者的農(nóng)民更多走進(jìn)城市，城市居民更多在鄉(xiāng)村擁有居所，一部分鄉(xiāng)村住區(qū)將從傳統(tǒng)封閉的社區(qū)轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)一體、開放型社區(qū)，這應(yīng)是社會(huì)主義新農(nóng)村的大勢所趨。

 

　　具體建議包括：

　　1.農(nóng)民對(duì)宅基地?fù)碛型暾奈餀?quán)，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。

　　2.農(nóng)民按指標(biāo)無償自用宅基地。但超出指標(biāo)的使用部分應(yīng)納物業(yè)稅。

　　3.農(nóng)村集體在本集體成員宅基地指標(biāo)內(nèi)統(tǒng)建出售的商品房（小產(chǎn)權(quán)），業(yè)主納物業(yè)稅。

　　4.農(nóng)民在鄉(xiāng)村的宅基地物權(quán)，可以與耕地承包權(quán)一并交給國家，換取進(jìn)入城市的用地指標(biāo)（簡稱“地票”），城市可以將此指標(biāo)轉(zhuǎn)換為城市居民住房等基本保障。