城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

5月15日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》），標志著城市更新頂層設(shè)計框架基本形成。5月20日國新辦召開新聞發(fā)布會，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委、財政部、自然資源部、金融監(jiān)管總局有關(guān)負責人就《意見》出臺相關(guān)情況作了詳細介紹，進一步明確了城市更新工作的實施路徑。

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長秦海翔在新聞發(fā)布會上表示，當前，我國城市發(fā)展從大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重，進入了城市更新的重要時期，人民群眾的需要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。實施城市更新行動，就是要推進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善、文脈賡續(xù)、品質(zhì)提升，推動城市高質(zhì)量發(fā)展。

近年來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門，通過政策引領(lǐng)、試點探索和項目實踐，推進城市更新機制創(chuàng)新，在此基礎(chǔ)上，將前期實踐經(jīng)驗和改革成果上升為制度安排。作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性戰(zhàn)略行動，《意見》明確了城市更新行動的主要目標，部署了八項重點任務(wù)和六大保障支撐，成為推進城市更新行動的綱領(lǐng)性文件。

推進路徑：政策引領(lǐng)—試點探索—項目實踐

秦海翔在新聞發(fā)布會上表示，“近年來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部會同有關(guān)部門，認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，出政策、推試點、抓項目，指導(dǎo)各地實施城市更新行動，取得了積極成效，也積累了很多好的經(jīng)驗。《意見》充分考慮地方實際，將前期實踐經(jīng)驗和改革成果上升為制度安排”。由此可見，《意見》出臺經(jīng)歷了多年探索和實踐經(jīng)驗積累。

首先，從框架搭建到精準施策，全面構(gòu)建城市更新政策體系。頂層設(shè)計方面，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部自2021年起密集出臺政策文件，明確城市更新底線要求。2021年8月發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動防止大拆大建問題的通知》，首次提出“留改拆并舉、以保留利用提升為主”的原則，劃定一系列硬性指標。2023年7月進一步細化政策，強調(diào)“微改造”導(dǎo)向，要求建筑功能轉(zhuǎn)換需符合規(guī)劃用途管制。專項政策配套方面，2020年出臺《關(guān)于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》，明確“基礎(chǔ)類、完善類、提升類”改造標準；2024年發(fā)布《歷史文化街區(qū)保護利用可復(fù)制經(jīng)驗做法清單》，對保護修繕、提升人居環(huán)境、發(fā)揮遺產(chǎn)價值、創(chuàng)新制度機制等四方面的典型經(jīng)驗做法進行推廣。

其次，從區(qū)域試驗到模式探索，城市更新試點逐漸鋪開。2021年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部啟動首批21個城市更新試點，覆蓋東中西部不同類型城市。在試點過程中，這些城市在政策機制創(chuàng)新、生態(tài)修復(fù)、文化保護、科技賦能、多元參與等方面積累了豐富經(jīng)驗。例如深圳，探索“政府引導(dǎo) 市場運作”模式，完成大沖村改造等標志性項目，實現(xiàn)土地集約利用；重慶紅育坡片區(qū)通過“居民共治 長效管理”機制，整合社會資本完成老舊小區(qū)改造；寧波將城市體檢納入政府考核，建立“問題-行動-項目”轉(zhuǎn)化機制，通過數(shù)字化平臺跟蹤項目成效。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部將各地城市更新典型案例和做法進行分類匯集，形成可復(fù)制經(jīng)驗加以推廣。

第三，從單點突破到系統(tǒng)集成，項目實踐不斷深化。重點領(lǐng)域攻堅圍繞既有建筑改造、完整社區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施升級，通過項目實踐取得重要突破。既有建筑改造方面，截至2024年底累計實施建筑節(jié)能改造4.46億平方米，加裝電梯13萬部，惠及老年群體超3000萬人；完整社區(qū)建設(shè)方面，為106個試點社區(qū)配建養(yǎng)老托育設(shè)施；基礎(chǔ)設(shè)施升級方面，已累計建設(shè)改造各類市政管網(wǎng)50萬公里，消除城市的易澇積水點4800個。

此外，在長效機制構(gòu)建方面，初步建立起安全管控體系，建立了城市體檢制度，310個城市完成“體檢-診斷-治理”閉環(huán)；初步形成市場化機制，推廣REITs融資，2024年發(fā)行城市更新REITs規(guī)模超800億元，涵蓋老舊廠區(qū)、保障房等項目。

這一政策體系的形成，標志著我國城市更新從“規(guī)模擴張”轉(zhuǎn)向“質(zhì)量提升”，為2030年實現(xiàn)城市功能完善、人居環(huán)境優(yōu)化目標奠定了制度基礎(chǔ)。

重點任務(wù)聚焦“四好”建設(shè)

《意見》明確提出了八項重點任務(wù)，包括，加強既有建筑改造利用，推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，開展完整社區(qū)建設(shè)，推進老舊街區(qū)老舊廠區(qū)城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化等。這八項重點任務(wù)則主要圍繞“四好”建設(shè)展開。

新聞發(fā)布會上，秦海翔詳細闡述了城市更新中的“四好”建設(shè)目標。好房子建設(shè)，主要是大力建設(shè)安全、舒適、綠色、智慧的好房子，同時加強既有建筑改造利用，努力把老房子、舊房子也改造成好房子。穩(wěn)妥推進危險住房改造，加強老舊廠房、低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設(shè)施等存量房屋的改造利用，推動建筑功能轉(zhuǎn)換和混合利用。好小區(qū)建設(shè)，主要是推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)整治改造，更新改造老化管線管道，整治小區(qū)及周邊的環(huán)境，加強改造的質(zhì)量安全監(jiān)管，完善長效的管理機制，來持續(xù)提升老舊小區(qū)居住環(huán)境、設(shè)施條件、服務(wù)功能和文化價值。好社區(qū)建設(shè)，主要是推動建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整社區(qū)，推進老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升，盤活利用老舊廠區(qū)，積極推進城中村改造。好城區(qū)建設(shè)，主要是完善城市功能，建立健全多層級、全覆蓋的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和改造，修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)，保護傳承城市歷史文化，推進歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑，讓歷史文化與現(xiàn)代生活融為一體，相得益彰。

好房子、好小區(qū)、好社區(qū)、好城區(qū)是城市高質(zhì)量發(fā)展中層層遞進、相互支撐的四個維度，四者構(gòu)成從“點-線-面-體”的立體化更新框架，其中“好房子”是“四好”建設(shè)的基礎(chǔ)單元。在城市更新中，既要確保新建項目符合“好房子”標準，更要通過系統(tǒng)性改造讓老項目同樣成為安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，實現(xiàn)從“住有所居”到“住有優(yōu)居”的跨越。

城市更新為“好房子”建設(shè)提供空間載體和政策支持，而“好房子”作為更新成果的具象化體現(xiàn)，反哺城市功能完善與人居環(huán)境優(yōu)化。二者通過“空間重塑-功能升級-制度創(chuàng)新”的閉環(huán)，推動城市更新從“量”的擴張到“質(zhì)”的躍升。

守住“安全、生態(tài)、文脈”底線

在城市更新中，安全、生態(tài)、文脈是三條不可逾越的底線，共同構(gòu)成城市高質(zhì)量發(fā)展的根基。

首先是安全底線，核心目標是保障城市運行安全，防范系統(tǒng)性風險。建筑安全方面，《意見》創(chuàng)新性提出“房屋使用全生命周期安全管理制度”，明確要落實房屋使用安全主體責任和監(jiān)管責任，加強房屋安全日常巡查和安全體檢，及時發(fā)現(xiàn)和處置安全隱患。探索以市場化手段創(chuàng)新房屋質(zhì)量安全保障機制。完善住宅專項維修資金政策，推動建立完善既有房屋安全管理公共資金籌集、管理、使用模式。要求嚴格落實產(chǎn)權(quán)人主體責任，建立日常巡查、安全體檢、隱患處置的閉環(huán)機制?；A(chǔ)設(shè)施安全方面，全面排查燃氣、供水、排水等老化管線，2019年~2024年改造提升各類老化管線36萬公里，2025年計劃更新燃氣管道3.5萬公里，供水管網(wǎng)4.2萬公里，推進地下綜合管廊建設(shè)，實施城市生命線安全工程。

其次是生態(tài)底線，核心目標是修復(fù)生態(tài)，推動低碳發(fā)展。生態(tài)底線是城市更新中不可逾越的剛性約束，旨在保障城市生態(tài)安全、維護生物多樣性、促進低碳發(fā)展。其中包括：生態(tài)空間底線——通過國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，將生態(tài)空間納入強制管控范圍；生態(tài)質(zhì)量底線——設(shè)定大氣、水體、土壤質(zhì)量最低標準；生態(tài)功能底線——維持水源涵養(yǎng)、氣候調(diào)節(jié)等核心功能，控制開發(fā)強度。“十四五”以來，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部持續(xù)推進海綿城市建設(shè)，推進城市黑臭水體治理和污水管網(wǎng)補短板，推動生活垃圾分類提質(zhì)增效。地級及以上城市建成區(qū)的黑臭水體基本消除，促進城市生態(tài)環(huán)境改善和綠色低碳發(fā)展，海綿城市建設(shè)取得明顯成效。

最后是文脈底線?！兑庖姟诽岢鼋⒁跃用裎⒅黧w的保護實施機制，推進歷史文化街區(qū)修復(fù)和不可移動文物、歷史建筑修繕，探索合理利用文化遺產(chǎn)的方式路徑；推進老舊街區(qū)、老舊廠區(qū)、城中村等更新改造，推動老舊街區(qū)功能轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)升級、活力提升。全國工程勘察設(shè)計大師、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王凱認為，必須堅持保護優(yōu)先，在此基礎(chǔ)上，進一步探索歷史文化資源活化利用路徑，在更新中更多采用“微改造”的繡花功夫，推進歷史文化和現(xiàn)代風貌有機結(jié)合，同時積極推進歷史文化元素創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，與文化隸屬、文旅體驗等相互融合，將文化勢能轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量發(fā)展的新動能。

六大保障機制護航

《意見》圍繞體制機制創(chuàng)新，提出六大支撐保障措施，即：建立健全城市更新機制，完善用地政策，建立房屋使用全生命周期安全管理制度，健全多元化投融資方式，建立政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式，健全法規(guī)標準。這些保障措施為城市更新系統(tǒng)性推進提供全方位支撐。

一是建立健全城市更新實施機制。在推進機制上，建立“城市體檢—規(guī)劃—實施”的一體化機制，通過城市體檢發(fā)現(xiàn)問題并制定更新專項規(guī)劃，形成“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的規(guī)劃實施體系；在政策協(xié)同上，強化多部門協(xié)作，明確責任分工，確保規(guī)劃、用地、資金等政策協(xié)同發(fā)力。例如，自然資源部通過國土空間規(guī)劃“一張圖”統(tǒng)籌存量資源資產(chǎn)調(diào)查和規(guī)劃銜接。

二是完善用地政策。在存量土地盤活上，支持零星用地整合、土地混合利用及用途轉(zhuǎn)換，例如老舊小區(qū)邊角地優(yōu)先用于公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，簡化規(guī)劃調(diào)整程序。在激勵政策上，通過容積率獎勵鼓勵保留歷史建筑或增加公益性設(shè)施；允許復(fù)合利用土地（如綠地下建停車場），提升土地利用效率。在權(quán)屬管理上，優(yōu)化不動產(chǎn)登記制度，推動低效用地盤活和地價計收規(guī)則改革。

三是建立房屋使用全生命周期安全管理制度。落實房屋安全主體責任，加強日常巡查和定期體檢，重點推進危房改造。完善住宅專項維修資金政策，探索市場化手段保障房屋質(zhì)量安全。

四是健全多元化投融資方式。構(gòu)建“中央投資 專項債 社會資本”多元投入體系。在財政支持方面，中央財政通過補助資金、超長期特別國債、專項債等支持項目，將于今年 6月底前下達 2025年城市更新專項中央預(yù)算內(nèi)投資計劃。地方財政通過稅費減免（如企業(yè)所得稅“三免三減半”）提供支持。在金融創(chuàng)新方面，鼓勵政策性銀行提供貸款，推動REITs、資產(chǎn)證券化等市場化融資；探索PPP模式吸引社會資本參與。國家發(fā)改委相關(guān)負責人在新聞發(fā)布會上強調(diào)，要充分發(fā)揮政府和社會資本合作新機制、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等作用。引導(dǎo)支持政策性銀行專項借款、銀行信貸資金更好參與項目建設(shè)。

五是建立政府引導(dǎo)、市場運作、公眾參與的可持續(xù)模式。在城市更新實施過程中，由政府統(tǒng)籌規(guī)劃，企業(yè)參與特許經(jīng)營（如老舊廠區(qū)改造），社區(qū)和居民共同維護改造成果。探索城市更新市場化路徑，支持產(chǎn)權(quán)人自主更新，鼓勵社會資本通過功能轉(zhuǎn)換（如工業(yè)遺產(chǎn)改造為文創(chuàng)空間）激活存量資產(chǎn)。

六是健全法規(guī)標準。推動城市更新立法，明確規(guī)劃、用地、資金等管理要求；金融監(jiān)管總局將出臺《城市更新項目貸款管理辦法》，規(guī)范融資流程。強化工程質(zhì)量和安全標準，如完善地下管網(wǎng)建設(shè)運維制度，加強文化遺產(chǎn)保護前置機制。

六大支撐保障從機制、用地、安全、資金、模式到法規(guī)，系統(tǒng)覆蓋了城市更新的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，旨在破解“大拆大建”依賴，轉(zhuǎn)向精細化、可持續(xù)的存量更新路徑，通過制度創(chuàng)新破解了“錢從哪來、地怎么用、事如何管”等核心難題，為城市更新提供了系統(tǒng)解決方案。