包括北京、鄭州在內(nèi)的很多地方，成片隨城中村改造和新村建設(shè)拔地而起的小產(chǎn)權(quán)房，令政府有關(guān)部門極為頭疼。如硬性強拆，勢必引發(fā)包括購房者在內(nèi)的各方劇烈的矛盾沖突；如補辦手續(xù)將之合法化，又無相應(yīng)法律依據(jù)，同時也會令跟風者紛紛效仿，形勢更難控制。

 

    周其仁教授10多年來一直跟蹤研究農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度變革。在他看來，勢如野火燎原的小產(chǎn)權(quán)房所引發(fā)的尷尬，實際是現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)界定不清、土地流轉(zhuǎn)制度被高度扭曲所導(dǎo)致的一種怪現(xiàn)象。

 

    上世紀90年代到江蘇省昆山市陸家鎮(zhèn)車塘村的一次調(diào)研，至今令周其仁印象深刻。本是個農(nóng)業(yè)縣的昆山設(shè)立昆山經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，1992年開始，臺商、外資蜂擁而至開辦企業(yè)，此前不值錢的土地價格隨之飆升。

 

    車塘村毗鄰開發(fā)區(qū)。該村黨支書告訴周其仁，村里一畝地種稻谷、油菜，一年也就收800余元，而政府征用農(nóng)民的耕地再轉(zhuǎn)租給外商，一畝地一年租金就有6000多元，如果出讓，更是高達每畝20多萬元?？墒沁@些錢跟農(nóng)民沒太大關(guān)系，當?shù)剞r(nóng)民的土地被國家征用，補償最多也就每畝2萬元。

 

    轉(zhuǎn)機出現(xiàn)在1996年年底，陸續(xù)有臺商登門要求黨支書蓋標準廠房出租。這位黨支書知道，政府征地轉(zhuǎn)手出讓是合法的，農(nóng)民要做同樣的事情就得面對土地管理法的限制。

 

    撓破腦袋，黨支書想出了一個他認為既不違法、又能讓農(nóng)民分享土地增值的辦法。他組織村民到處買土填平了村頭村尾的爛泥塘和溝渠，“復(fù)墾”出一部分農(nóng)地。按照政策，“復(fù)墾”的土地可以申請建設(shè)用地指標。次年該村一共“復(fù)墾”曲線圈地得到40畝建設(shè)用地出租。

 

    至2001年12月，車塘村已有105戶村民發(fā)起成立了9個“投資協(xié)會”，總投資679萬元，建成了15棟標準廠房、兩座打工宿舍樓、一座農(nóng)貿(mào)市場和66間商用店面。3年后，整個昆山市已有1600余戶自發(fā)加入各種以開發(fā)非農(nóng)土地為目的的合作組織，投資總額超過6000萬元。

 

    那位黨支書當年的創(chuàng)舉引發(fā)的現(xiàn)象，后來被各方研究者稱為“昆山模式”，被視為在農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的創(chuàng)新之一。盡管該創(chuàng)新一直存有爭議，至今未被寫入國家任何一部法律法規(guī)。

 

    在周其仁看來，以各種名目將農(nóng)村集體土地騰挪出來修建小產(chǎn)權(quán)房，與上個世紀發(fā)生在昆山以及廣東南海的類似變革有異曲同工之處。

 

    土地管理法規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)建設(shè)的唯一合法途徑就是：必須完成從土地集體所有制向國家所有的轉(zhuǎn)變。

 

    換句話說，國家壟斷了將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，以及進入二級土地市場交易的唯一渠道。但在這個轉(zhuǎn)換過程中，土地進入二級市場時，得以市場價格交易，地方政府獲得巨額收入，但僅按不合理的極低標準給予農(nóng)民征地補償。很多時候，由于克扣截留，實際到農(nóng)民手中的征地補償款遠遠低于事先承諾或者法律法規(guī)的規(guī)定。同時，手中掌握土地批租大權(quán)的一些官員，則利用手中的權(quán)力大肆尋租，導(dǎo)致土地批租領(lǐng)域里腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。同時，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓權(quán)卻得不到現(xiàn)行法律的承認。

 

    周其仁認為，正是上述扭曲的制度，導(dǎo)致一些農(nóng)村集體組織和農(nóng)民想方設(shè)法自行出租轉(zhuǎn)讓集體土地使用權(quán)，避免土地被地方政府征用的風險。

 

    上世紀90年代發(fā)生在廣東的“南海模式”、發(fā)生在江蘇的“昆山模式”，都是圍繞一些有關(guān)規(guī)定例外情況做文章?！斑@兩年文章做得更厲害了?！敝芷淙收f。

 

    一些地方還做起了宅基地的文章。“由于宅基地免費取得，不要白不要，巧取宅基地的手法五花八門。一些地方開始虛報戶數(shù)，戶數(shù)增長居然比人口增長還快”。

 

    近幾年，農(nóng)民蓋得起樓房了，很多地方一開始蓋兩層，后來看到房屋租金上漲，拆遷補償有所提高，開始不斷加蓋。周其仁搜集的一份資料顯示，某地居然出現(xiàn)了在一個8平方米地塊上加蓋至4層樓的案例。周其仁在深圳城中村看到，村民蓋的最高樓達18層，全部用于出租。

 

    種種圍繞“例外”鉆出來的空子，自然無法獲得法律法規(guī)的保障。小產(chǎn)權(quán)給購房人帶來的“麻煩”以及不斷出現(xiàn)的各種糾紛，也就無可避免。

 

    “我不同意有些地方強炸野樓盤的做法?！敝芷淙收J為，以法律的禁止性規(guī)定硬性阻止農(nóng)民將集體非農(nóng)用地出租轉(zhuǎn)讓，無異于治水時的一味圍堵。首先應(yīng)該從理順被扭曲的制度入手，結(jié)束單一國家征用農(nóng)地制度，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場，承認農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)。政府在法律嚴格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有最終依法征地的權(quán)力，但同時要完善政府征地程序，確立征地按市價向農(nóng)民補償?shù)脑瓌t。

 

    在這位知名經(jīng)濟學家看來，眼下的“小產(chǎn)權(quán)熱”引發(fā)的各種爭議和一系列困擾并非完全是壞事，也是解決農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)制度的一個“大機會”。事實上，這也是國家有關(guān)部門和智囊機構(gòu)一直在試圖破解的難題。