對于已經(jīng)依法協(xié)議出讓的國有土地改變用途的政策性處置，國土部制訂并自今年8月1日起施行的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》將之區(qū)分為兩種不同的方式：原出讓合同約定或行政規(guī)定必須收回其土地使用權(quán)的，采取招拍掛方式處置；原出讓合同或行政規(guī)定未限定收回使用權(quán)的，仍可以通過評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置。筆者閱讀兩個《規(guī)范》后認(rèn)為：評估和補繳差價，不僅是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，是《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》所許可的處置方式，而且是國土部所框定的兩種方式中可操作性較強的一種處置方式。

    一、評估和補繳差價是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式

    之所以稱評估和補繳差價是現(xiàn)行法律所規(guī)定的主要處置方式，主要依據(jù)有三：

    第一，法律規(guī)定。對于協(xié)議出讓的國有土地改變用途的處置辦法，現(xiàn)行法律規(guī)定主要是下列三條：其一，《城市房地產(chǎn)管理法》第十七條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金?！逼涠锻恋毓芾矸ā返谖迨鶙l中規(guī)定：“確需改變該幅土地建設(shè)用途的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)人民政府土地行政主管部門同意，報原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)改變土地用途的，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意?！逼淙锻恋毓芾矸ā返谑l規(guī)定：“依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)?！边@一些法條中爭議較大的是對“變更“一詞的理解，筆者認(rèn)為：在我國現(xiàn)行的《合同法》、《民法通則》等多部法律的諸多法條中，“變更”是與“終止、解除、撤銷、廢止”等并列且含義迥異的法律術(shù)語；實施“招拍掛”和“重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同”的前提是必須“終止”原出讓合同，“解除”土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系；但《土地管理法》第十二條所規(guī)定的“變更登記”卻不是“終止”原已確定的土地使用權(quán)出讓與被出讓關(guān)系，其含義應(yīng)理解為有條件地改變原出讓合同的部分內(nèi)涵，簽訂出讓合同的變更協(xié)議，其土地使用權(quán)的出讓與被出讓關(guān)系依然保持。

    第二，司法解釋和規(guī)章規(guī)定。其一，2005年8月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]5號）第五條規(guī)定：“受讓方經(jīng)出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門同意，改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，當(dāng)事人請求按照起訴時同種用途的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整土地出讓金的，應(yīng)予支持?！逼涠?，國土資源部21號令第十六條規(guī)定：“以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)?！弊罡咴旱乃痉ń忉尯蛧敛康囊?guī)章對于以評估和補繳差價方式處置協(xié)議出讓土地改變用途，可謂表述得既明確，又具體。

    第三，法學(xué)專家認(rèn)同評估和補繳差價的處置方式。由中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)梁慧星主編的《中國民法典草案建議稿附理由》一書（2005年出版）第二編“物權(quán)”第十一章“基地使用權(quán)”第四百二十九條建議稿中表述：“在基地（主要指有償出讓土地）使用權(quán)存續(xù)期間，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以變更土地的登記用途；經(jīng)土地所有人同意，可以變更土地的約定用途?！痹摋l所附理由為：“物權(quán)法既要強調(diào)基地使用權(quán)人有按用途使用土地的義務(wù)，也應(yīng)準(zhǔn)許基地用途在嚴(yán)格條件下的變更?！边@一章由中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、博導(dǎo)陳甦執(zhí)筆、并經(jīng)梁慧星審稿，這一條中寫明了變更的條件是“在基地使用權(quán)存續(xù)期間”。由此可見，梁、陳二位法學(xué)專家對出讓土地改變用途也持經(jīng)審批和評估后補繳差價的觀點。
 
　　二、評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式

    之所以稱評估和補繳差價是可操作性較強的處置方式，主要理由是：

    第一，評估和補繳差價，與地方政府積極扶持企業(yè)發(fā)展的實際相適應(yīng)。多年來，各省、市的眾多縣、市、區(qū)政府，為了留住企業(yè)，為了涵養(yǎng)稅源，為了促使企業(yè)做大做強，為了改善投資軟環(huán)境，對本地企業(yè)（包括一二三產(chǎn)業(yè)）都在施行優(yōu)惠措施，其中最重要的扶持措施就是通過設(shè)立多種獎勵或補貼項目給企業(yè)以資金補助，尤其是經(jīng)濟強縣、市、區(qū)政府，對規(guī)模較大的企業(yè)予以特別優(yōu)惠，較流行的做法是將企業(yè)依法所繳稅金超上年稅額的地方留成部分按一定的比例以地方財政補貼的形式予以返還。所以，據(jù)此實際情況看，在處置出讓土地改變用途時讓企業(yè)多繳一些出讓金與少繳一些出讓金，公眾沒多大的利害損益，因為土地出讓金收益的極大部分歸縣、市、區(qū)財政，地方政府在處置土地改變用途時對企業(yè)扣得緊了一些、投資環(huán)境“差”了一些，有可能在稅收地方留成中給企業(yè)再多返還一些、投資環(huán)境再改善一些，因而在處置出讓土地改變用途時緊扣細算沒多大的意義，只不過落實到具體企業(yè)上的利害損益可能會有一些不同而已。再說，由地方政府設(shè)立多種名目給企業(yè)以資金補貼容易引起國際貿(mào)易摩擦，而在土地使用權(quán)出讓金上給企業(yè)以較寬松的政策，卻是能為藍眼睛們認(rèn)可的給企業(yè)的一份暗補，比地方政府給企業(yè)返還財政資金要穩(wěn)妥得多。所以，筆者認(rèn)為，按評估和補繳差價方式處置出讓土地改變用途，雖應(yīng)力求將價格評估得公正、準(zhǔn)確，應(yīng)嚴(yán)格防范處置人以權(quán)謀私，但沒必要錙銖必較，因為地方政府對企業(yè)的基本態(tài)度仍然是積極扶持其做大做強，而且最重要的扶持措施是讓企業(yè)合法地少繳稅費、多拿補貼。所以，筆者認(rèn)為：凡是政府財力比較寬裕、近幾年確實給企業(yè)以諸多扶持性補貼的縣、市、區(qū)，在施行《規(guī)范》中，對出讓土地改變用途還是選用評估和補繳差價方式為好。

    第二，評估和補繳差價，處置成本較低。按招拍掛《規(guī)范》所規(guī)定的在某些條件下的改變用途按招拍掛方式處置，在具體實施時，實際上還是要經(jīng)過手續(xù)繁瑣的多項評估——評估其工業(yè)用地的現(xiàn)行價，評估地上建筑物及其裝修的重置價及折舊，評估其動產(chǎn)的搬運費等，不然，沒法收回其土地使用權(quán)，沒法進行招拍掛。而這幾項評估，不僅工作量很大，而且倘若評估人徇私，其偏差仍會很大，采用招拍掛方式處置想使處置公正公平的目的仍然難以達到。因此，筆者認(rèn)為處置出讓土地改變用途，關(guān)鍵是要在土地使用權(quán)評估中嚴(yán)格實行國土部于2002年頒行的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》等一系列防止評估出現(xiàn)偏差的規(guī)定，并設(shè)法通過提高評估的公開透明度、民主參與度和加強民主監(jiān)督行政監(jiān)督等措施，力求使工業(yè)用地使用權(quán)的現(xiàn)行價、經(jīng)營性用地使用權(quán)的當(dāng)前市場價評估得準(zhǔn)確。如果估價按《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》所規(guī)定的準(zhǔn)則、技術(shù)途徑、方法、程序運作，透明度較高，聽取并綜合多方意見，且采取聽證、公示等多種監(jiān)督措施，那么，對出讓土地改變用途按評估和補繳差價處置將與按招拍掛方式處置結(jié)果相同，而且能減少處置的中間環(huán)節(jié)，節(jié)省處置所花費的人力、財力，縮短處置的時間，降低處置的總成本。

    第三，評估和補繳差價，可將改為房地產(chǎn)用地剔除于外。按目前通行的分類，經(jīng)營性用地包括用于商業(yè)、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。在競爭較充分的現(xiàn)在，商業(yè)、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)的利潤率已接近于制造業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的利潤率仍然較高；而且在為數(shù)較多的城鎮(zhèn)中一般性的商業(yè)企業(yè)已供大于求，而新型娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)是政府還需要積極扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。因此，筆者認(rèn)為，按國土部新制訂的《規(guī)范》的規(guī)定施行，地方政府如果采用經(jīng)審批、評估市場價和按市場價補繳差價的方式處置工業(yè)用地改經(jīng)營性用地，建議這種處置方式僅限于改為商業(yè)、娛樂業(yè)、服務(wù)業(yè)用地，而將開發(fā)房地產(chǎn)用途剔除于外。即對于將協(xié)議出讓土地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地者，經(jīng)審批、評估和補償后收回其土地使用權(quán)，然后再公開招拍掛出讓。筆者認(rèn)為，對改為經(jīng)營性用地的幾種用途根據(jù)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、經(jīng)濟發(fā)展需要及利潤率而采取兩種不同的處置方式，是因地制宜、因時制宜、實事求是之舉！而且，兩個《規(guī)范》中關(guān)于處置出讓土地改變用途采用哪一種處置方式的“行政規(guī)定”權(quán)，宜授權(quán)給縣、市、區(qū)政府，因為在現(xiàn)行法律體系中關(guān)于地方經(jīng)濟和社會各項事務(wù)的管理大多由縣（市）級政府負責(zé)，相應(yīng)的責(zé)任也由縣（市）級政府承擔(dān)。